转自：解放日报张全

说停就停，毫不含糊。继美国总统特朗普日前签署行政令，暂停对外援助90天后，美国国务院24日采取进一步举措。当天，美国国务卿鲁比奥命令暂停大多数外援项目，时长90天。这可能影响包括对乌克兰援助在内的诸多军援、经援项目。只有2个国家“被放过”：一个是以色列，一个是埃及。这一被称为“停工令”的举措，释放什么信号？美国为何给以色列和埃及“开口子”？此举又会产生哪些影响？

“停工令”

新华社援引美国媒体报道，鲁比奥24日向国务院官员等相关人员发送一份备忘录，这是一个事关美国对外援助项目的“停止工作令”，立即生效。未来3个月左右，鲁比奥将在审查程序结束后决定是否“延续、修改或终止”相关项目。舆论认为，“停工令”涉及范围很广，几乎影响了从发展援助到军事援助的一切。从发展援助看，它关乎拯救生命、对抗疾病、改善教育、减少贫困等全球公共事务。美国暂停这部分援助，意味着切断数十亿美元的“救命钱”。从军事援助看，最令西方关注的是，对乌援助是否会受影响。目前来看，“停工令”本身未明确提及将如何处置美国对乌援助项目。但有消息人士预计，美国的资金可能不会投入政府已批准的对乌援助项目。大部分外援项目被叫停的同时，只有个别领域得以豁免。第一，美国对以色列和埃及的军事援助资金将“照发不误”。以、埃都是美国对外援助的主要受援国，每年分别获得约33亿和约15亿美元的援助。第二，对外紧急食品援助资金也将继续提供。但这只是所有人道主义援助的一小部分。第三，现有对外援助项目中于该备忘录生效前产生的“合法费用”可以继续发放。

要“收缩”？

中国社科院美国研究所副所长、研究员袁征表示，特朗普政府暂停对外援助不令人意外，可从历史、现实两个层面看。从历史角度，对外援助是美国影响他国、服务自身利益的重要手段。美国通过此举输出价值观，影响地区局势，提升美国影响力。尤其在冷战时期，对外援助成为美苏争夺“中间地带”的重要工具。冷战结束后，阵营争夺态势趋缓，再加上内政因素，美国两党都在削减对外援助规模。而相比追捧“自由国际主义”的民主党，共和党主张在国际上以实力说话，更不热衷于对外援助。从现实角度，特朗普强调“美国优先”，“MAGA”派追求“新孤立主义”，主张美国应把更多资源和精力放在国内，对外干预在其政策中并不占据“C位”。此举也是特朗普执意退出《巴黎协定》、退出世卫组织等一系列单边主义做法的延伸，美国新政府对提供全球公共产品“不感冒”。正如鲁比奥此前所言：只有在让美国“更强大”“更安全”“更繁荣”的前提下，美国才应该在海外进行支出。除了政治理念这个最大的动因，特朗普政府在对外援助上采取“收缩”姿态，还与两个因素有关。一是美国的相对衰落。美国掌控世界、维持霸权的能力下降——不愿意更多付出，转而把资源向自身倾斜。“简单地说，美国现在做不到有钱有势、任意撒钱。”袁征说。二是特朗普的交易策略。对于一些看重美国援助的国家，美国此举可视作“以施压换利益”的一张牌。尤其对于那些受援规模较大，或者受到经援重要影响的国家，它们会比较在意美国的脸色。

“开口子”

“停工令”为何给以色列和埃及“开口子”？对于援助乌克兰，特朗普政府的想法又是什么？袁征认为，在中东地区，以色列和埃及是对美国有特殊意义的两个国家。以色列长年占据美国“对外援助榜”的领先位置，犹太利益集团在美国国内影响力举足轻重。相比拜登前政府，特朗普对以色列可谓“无条件支持”。特朗普上任后，立即撤销了拜登政府针对以色列在约旦河西岸定居者的制裁。鲁比奥履新后，首次与以色列总理内塔尼亚胡通话，强调保持对以色列的支持是特朗普的“首要任务”。至于埃及，自上世纪70年代埃及与以色列签署和平条约以来，双方关系稳定。此次巴以冲突中，埃及没有完全站到以色列对立面，而是积极充当斡旋方。此外，塞西政府在人道主义走廊等诸多问题上与美国和国际社会相互配合。这些或许都是美国维持对埃援助的原因。乌克兰方面，目前无论是特朗普的行政令还是鲁比奥的命令，都存在“模糊地带”。袁征认为，这可以理解为：特朗普没有把话说死，而是留有余地。“特朗普可能认为，如果完全停止对乌克兰的援助，会产生比较糟糕的影响，也与目前施压俄乌谈判的目标不契合。”袁征说。因此特朗普口头上保留灵活空间，手头上持有一部分资金以做机动之用，目的是掌握事态主动权，视战场形势和俄乌反应再做决断，争取“交易”的最好效果。

“拆迁车”

“停工令”的下达，可能产生多重影响。

首先，美国党争加剧。

“暂停援助资金拨付是违宪的。”参议院民主党领袖舒默说。

众议院外交事务委员会资深成员格雷戈里·米克斯表示，“现在美国的信誉岌岌可危，看来我们将放弃对世界各地合作伙伴的承诺。”

“对外援助暂停，民主党肯定会按捺不住。”袁征说，“无论出于政治理念还是身份政治，民主党都会攻击共和党，引发激烈的党派之争。”

其次，全球发展事业受伤害。

倡导艾滋病毒感染者获得治疗的非营利组织HealthGAP的执行董事拉塞尔表示，“停工令”是残酷和致命的。她对总统艾滋病救助紧急计划（PEPFAR）等项目的未来充满担忧。

这些项目为非洲的艾滋病毒感染者提供检测和治疗，每年获得约50亿美元的资金支持。

“这太疯狂了。”前美国国际开发署官员、现任国际难民组织主席杰里米·科宁戴克表示，“如果美国暂停对外援助，很多人会死的。”

在科宁戴克看来，美国此举绝非审查对外援助方案的善意尝试，而是“一辆铁球拆迁车，会打破尽可能多的东西。”

最后，从长远看，美国与伙伴国家关系可能受损。

一些美国分析人士担心，冻结国际经援的做法可能使美国的伙伴国家寻找其他融资伙伴。美国竞争对手可能“填补漏洞”，取代美国在全球事务中的影响力。

袁征认为，总的来说，“停工令”折射特朗普和“MAGA”派的对外政策理念。预计审查之后，特朗普政府的对外援助将有所下降。而军费预算则可能“加码”。外界也将在各种经费拨付的调整中，进一步观察“特朗普2.0”的政策指向。